Коррупция в отношениях по территориальному планированию

Категория: Человек и закон | Автор: institutra | Опубликовано: 21.10.2009

В целях планирования и организации рационального использования земель и их охраны, развития и улучшения пространственной организации территорий, совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами социально-экономического развития, а также определения иных направлений рационального использования земель и их охраны вводится территориальное планирование.

В ходе территориального планирования решаются вопросы, связанные с предлагаемым изменением существующих или планируемых границ административно-территориальных образований, населённых пунктов, функциональных и территориальных зон, земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых природных территорий, земельных участков, относящихся к различным формам собственности, территорий объектов культурного наследия, зон планируемого размещения объектов капитального строительства муниципального, регионального и федерального значения и т.д.

Именно документы территориального планирования на законных основаниях позволяют органам власти вторгаться в сферу земельно-имущественных отношений землевладельцев, резервировать принадлежащие им земельные участки и в ряде случаев изымать их, руководствуясь исключительно целесообразностью планирования подведомственной территории. Понятно, что это направление в деятельности органов власти является одним из самых привлекательных для не чистых на руку чиновников.

Чтобы не быть голословными, приведём пример из практики, подробно рассмотренный в нашем кусе. Федеральный закон «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую», определяя процедуру изменения категории земельных участков, устанавливает требование об обязательности отказа заинтересованному лицу в переводе земельного участка в другую категорию, если обнаружится несоответствие испрашиваемого целевого назначения земельного участка утверждённым документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Редакция нормы права, устанавливающей это основание для принятия акта об отказе в переводе земельного участка из одной категории в другую, вызывает наибольшие нарекания. Дело в том, что установление подобного жёсткого правила о том, что не допускается перевод земельных участков из одной категории в другую, если это противоречит планировочной документации, ставит заинтересованное лицо в полную зависимость отнюдь не от закона, а от широкого усмотрения чиновника, его «доброй воли». В этом отношении полностью парализуется инициатива правообладателя, т.к. она натыкается на прямой запрет закона. В то же время чиновник не связан этими императивными рамками, т.к. именно в его власти и находится возможность повлиять на политику территориального планирования, а, следовательно, удовлетворить ходатайство, предварительно начав процедуру внесения изменений в планировочную документацию, или отказать в этом, сославшись на анализируемую норму закона.

Действующая редакция названного Закона изобилует множеством подобных примеров коррупциогенности. Ещё одной интересной в этом отношении нормой является правило об определении чиновником целесообразности изменения категории земельного участка. То есть не сам собственник определяет, как ему целесообразнее использовать земельный участок (т.е. для каких целей), а за него это делает орган власти. Естественно, что, например, условие о возможности и целесообразности включения земельного участка сельскохозяйственного назначения в границы населённого пункта, безусловно, также является коррупциогенным фактором законодательства, т.к. позволяет субъективно подходить к вопросу изменения категории земельного участка.

На основании утверждённых в установленном порядке документов территориального планирования (схем территориального планирования, генеральных планов) в целях размещения объектов капительного строительства соответственно федерального, регионального или муниципального значения разрабатывается документация по планировке территории (планировочная документация).

В ходе исполнения документов территориального планирования проводится территориальное зонирование, по результатам которого определяются соответствующие функциональным территориальные зоны. В качестве разновидности территориального зонирования выступает градостроительное зонирование. В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Основным документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки.

А.П. Анисимов отмечает, что «в подавляющем большинстве муниципальных образований России до сих пор не разработаны правила землепользования и застройки. Большинство должностных лиц органов местного самоуправления, от которых зависит разработка Правил, не заинтересованы в этом, поскольку установление чёткой и «прозрачной» процедуры осуществления строительной деятельности (изменения параметров объектов недвижимости на участке) приведёт к ликвидации многих существующих коррупционных схем»[1].

В подтверждение сказанному, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годах) отмечается, что процедуры приватизации земельных участков и предоставления прав на земельные участки для строительства и иного хозяйственного использования непрозрачны и чрезмерно усложнены. Одной из причин неэффективности процедур предоставления прав на земельные участки является отсутствие во многих городах правил землепользования и застройки (приняты менее чем в 10 населённых пунктах).

По убеждению С.В. Беляевой, «подобное положение дел позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления на законных основаниях избегать проведения торгов (конкурсов, аукционов) при предоставлении земельных участков для строительства, использовать властные полномочия в интересах аффилированных хозяйствующих субъектов и иным образом злоупотреблять предоставленными правами. В тех же случаях, когда на земельные участки, предназначенные для строительства, проводятся торги (в особенности конкурсы), наблюдается большое количество нарушений, торги недостаточно открыты и их победитель во многих случаях заранее предопределён»[2].

Ключевой проблемой территориального планирования в плане предотвращения коррупционных проявлений является практическая реализация планировочной документации. Например, вследствие недостатков территориального планирования и территориального землеустройства создаются многочисленные проблемы, связанные с невозможностью отчуждения земельных участков из публичной собственности. Это происходит в том случае, когда образованные земельные участки не соответствуют предельным (максимальным и (или) минимальным) размерам земельных участков, установленным земельным законодательством. По закону такие участки не могут предоставляться в собственность граждан и юридических лиц. Названная проблема являет собой настоящий бич современного земельного законодательства, при этом её решение нормативно не регламентировано, что создаёт благоприятные условия для проявления коррупции, различных злоупотреблений, мошенничества и других преступных посягательств на общественный порядок.

Как отмечает А.А. Ялбулганов, «специалисты обратили внимание и на то, что при перераспределении земель часто отсутствовали предпроектные проработки, технико-экономические обоснования, расчёты, специальные проекты, а работы велись не на единых технических и информационных базах и без соблюдения единой технологии, технических условий и правил. Как следствие, появились такие недостатки землевладения и землепользования, как дальноземелье, чересполосица, вклинивание, вкрапливание, изломанность и неправильное расположение границ»[3].

В кадастровой практике нередко возникают проблемные ситуации, связанные с необходимостью устранения «дефектов» землеустройства при территориальном планировании (результатах невыверенного предоставления земельных участков, совершения сделок с земельными участками без учёта расположения их границ на местности, при которых возникают недостатки в расположении земельных участков – вклинивания, вкрапливания, изломанности и т. д.). При этом в законодательстве отсутствует регулирование отношений по исправлению указанных недостатков, в т.ч. не регламентирован порядок устранения «дефектов» землеустройства, не определена компетенция органов, в ведении которых находятся соответствующие земельные участки и органов, обязанных осуществлять контроль и выявлять в ходе него подобные нарушения. Всё это приводит к невозможности удовлетворить законные интересы граждан-правообладателей, которые вынуждены терпеть неудобства в пользовании своими земельными участками.

Устранение недостатков в расположении земельных участков (чересполосицы, вкрапливания, вклинивания, дальноземелья, изломанности и неудобств в использовании) осуществляется путём изменения границ земельного участка за счёт присоединения к нему «неудобного» (по размеру меньше минимального предельного) земельного участка. В земельном законодательстве эта процедура получила название «упорядочение объекта землеустройства».

В связи с объективной невозможностью предоставления земельного участка в целях устранения недостатков территориального землеустройства меньше минимального предельного размера процедура предоставления, не изменяя своей сущности, меняет название на процедуру изменения границ земельного участка за счёт присоединения к нему «проблемного» землепользования.

Сложившийся в законодательстве пробел в правовом регулировании, создавший ситуацию, при которой с одной стороны формально не допускается предоставлять из публичной собственности земельные участки по размеру меньше минимального предельного, а с другой стороны требуется оперативное устранение недостатков землеустройства, заставляет правоприменителей искать приемлемые решения, которые, порою, не всегда отвечают требованию формальной законности.

Изменение границ земельного участка осуществляется решением уполномоченного органа власти, вынесенным на основании материалов землеустройства, свидетельствующих о невозможности предоставления земельного участка в общем порядке ввиду несоответствия его размера минимальному предельному.

В современных условиях функция территориального планирования должна быть в скорейшем времени пересмотрена в сторону принятия жёстких и однозначных законодательных правил, определяющих возможность осуществления планировочной политики только основываясь на общих решениях населения соответствующих территорий.

Максим Звягинцев

Ссылки:

1. А.П. Анисимов. Зонирование территорий городских и сельских поселений: виды и правовое значение // Право и экономика. 2004. № 6.

2. С.В. Беляева. Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2005. № 10.

3. А.А. Ялбулганов. Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве». М., 2006.

Статья может свободно размещаться на других интернет-ресурсах только при условии указания авторства и ссылки на первоисточник: http://www.institutra.ru

Блог Института правоведения "Ра": http://www.institutra.ru/blog/zemlya/korrupciya-v-otnosh-po-territor-planirov/

Комментарии

К этой статье пока нет комментариев. Станьте первым! У нас гости не могут комментировать статьи. Пожалуйста авторизуйтесь или зарегистрируйтесь, чтобы прокомментировать.

Свежие комментарии

Нормальная тема.

Читать

Талантливый человек талантлив во всём! Будь как Паша! А ещё ты можешь ...

Можно выбрать.

Ой, шутник.

https://priornews.ru/zastrojshhik-iz-hmao-sravnil-ufas-s-prestupnoj-gr...